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后疫情时代国际格局的新变化与新特征

来源:本站原创 发布时间:2021-12-06 点击数:

  :新冠肺炎疫情是百年来最严重的全球性非传统安全冲击,疫情以及与之相伴的次生灾害推动国际实力对比发生重要量变,加快了国际格局变化的进程,特别是对美国在国际事务中的领导力形成较大冲击。疫情背景下,国际战略关系发生变化与重组,多边主义和全球治理面临新的国际环境。疫情大流行凸显全球是一个命运共同体的基本现实,对国际格局的影响也将是深刻的、长期的。

  新冠肺炎疫情使全球公共卫生安全面临严重威胁,是百年来最严重的全球性非传统安全冲击。它形成了一系列次生灾害,导致世界经济陷入深度衰退,全球联系大幅衰减,推动国际实力对比发生重要量变,也使国家间战略关系面临深刻重组。受疫情影响,国际格局出现了一些重要的新变化和新特征。

  大国实力对比是国际格局中最基础的要素。疫情对大国实力对比产生了重要的阶段性影响,这一影响持续时间之长远超人们最初的估计,其广度和深度超过一般性的短期冲击,从而呈现出一定的结构性特征。

  疫情全球蔓延对世界经济造成巨大冲击。2021年1月,国际货币基金组织预计2020年世界经济增长率为-3.5%,这是自大萧条以来最严重的经济衰退。疫情大流行以及与此相伴的次生冲击对各国的影响并不一致,从而对国际体系尤其是经济领域的实力结构产生了明显影响。

  2020年中国经济增长率为2.3%,达到101.6万亿元人民币,这是中国GDP首次突破百万亿元人民币。根据美国商务部2021年2月发布的数据,2020年美国GDP下滑3.5%,为20.93万亿美元,这是美国经济自二战结束以来的最大降幅,也是自2010年以来首次出现负增长。

  中国GDP于2014年达到美国的59.8%,经过5年时间,在2019年达到美国的66.9%。虽然中国一直保持在经济领域追赶美国的势头,但在过去几年中,中美经济实力差距缩小的速度并不是很快。疫情背景下,中美经济领域的实力差距在2020年以意外的方式出现较大幅度的缩小。这使中国在经济领域对美国的追赶站在一个新的起点上,也将对中美两国以及其他国家的心态产生一定影响。

  同样值得关注的是2020年世界其他主要经济体的经济表现。日本经济2020年下滑4.8%,这是2009年以来日本经济首次出现负增长。2020年欧元区GDP下降6.8%,欧盟下降6.4%。此外,英国遭受300年来最严重的经济下滑,印度政府2021年2月预估印度2020年GDP下降8%。2020年全球GDP万亿美元以上的国家中只有中国经济实现了正增长。

  综合来看,疫情下以及此后一个时期,国际体系中实力对比走势将呈现以下特点:中国在缩小与美国经济实力差距的同时,会继续拉大与其他国家的经济实力差距;美国在疫情下虽然出现一定程度的经济萎缩,但由于欧洲主要国家和日本经济下滑的幅度比美国更大,美国相对于其他国家的实力优势依然十分明显。疫情下,数字技术所具有的社会经济价值急剧凸显,美国和中国作为世界上最大的数字经济体,在数字经济领域的优势得到了较为充分的发挥。联合国贸易和发展会议的一份报告称,数字经济领域表现出与传统的北方—南方分野不同的经济地理特点,它一直由一个发达国家(美国)和一个发展中国家(中国)领导,其他国家远远落后于中美两国。有学者认为,中美两国在数字经济领域的优势将进一步拉大与其他国家的经济差距。

  虽然中美实力差距的阶段性缩小进一步弱化了美国的主导地位,但美国仍是国际体系中唯一的全方位大国。相比于其他国家,中美显示出明显的综合实力优势,这使部分学者认为世界形成了“两超多强”的格局。由于美国长期把维护全球主导地位视为核心利益,面对疫情下中美实力差距快速缩小的事实,美国心理失衡、焦虑不安,对华政策中的零和思维变得更加强烈和公开化,明确把中国视为“最严峻的竞争者”。

  拜登政府上台后,改变了特朗普政府时期急于求成、试图在短期内“毕其功于一役”的做法,转而加强与盟国合作,既对中国进行打压,也强调强化自身竞争能力,在对华竞争中“从长计议”。但在中美经济实力差距持续缩小的情况下,美国难以获得充分的时间为打压中国崛起在国际上进行布局。因此,拜登政府又有很强的在短期内采取行动、迅速取得成效的“紧迫感”,这导致中美关系面临新的挑战。

  2017年以来,特朗普政府推行“美国优先”的政策,在发起针对中国“贸易战”的同时,多次向德国、日本、加拿大等盟国施加压力,并频繁“退群”。特朗普政府的外交政策不仅对美国与其盟国的关系形成不小的冲击,也影响了美国的国际形象和战略信誉。

  这种负面影响主要表现在以下几个方面:第一,美国抗疫过程中出现的诸多问题和失误,与美国作为世界上实力最强大、科技最发达、医疗技术最先进国家的普遍印象不符,损害了美国的国际形象。美国的确诊病例和因病死亡人数长期居世界第一,经过一年多时间,美国依然未能从根本上扭转抗疫形势。第二,特朗普政府在抗疫不力的情况下,在国际上不断推卸责任,多次对中国和世界卫生组织进行无端指责,对国际抗疫合作产生很大的破坏性影响。在全球疫情十分严重、亟须各国敞开胸怀开展抗疫合作的时候,特朗普政府却宣布退出世界卫生组织。第三,美国未能在抗疫过程中向世界提供大规模和高水平的国际公共产品,反而在疫苗生产和使用上极其自私自利,未能有效支持盟国抗击疫情,甚至出现劫夺他国抗疫物资的情况。在疫情形势最严峻时,西方国家的抗疫基本上处于各自为政的状态,这影响了美国在盟国心目中的可信性和公信力。总体上,对美国全球领导力伤害最大的是美国自身的做法,而不是来自任何其他国家的冲击。

  美国民调机构皮尤研究中心(Pew Research Center)于2020年6—8月在加拿大、比利时、丹麦、法国、德国、意大利、荷兰、西班牙、瑞典、英国、澳大利亚、日本、韩国13个经济发达国家进行的民调显示,疫情下美国的国际形象“一落千丈”。在英国,只有41%的人表示对美国具有好感,这是皮尤研究中心在英国进行的历次调查中最低的比例。法国只有31%的人对美国持正面看法,德国只有26%的人对美国抱有好感。在2020年疫情下,各国公众对时任美国总统特朗普的评价非常低。对特朗普负面评价占比最高的是比利时,只有9%的比利时人对特朗普在世界事务中做正确的事情有信心。特朗普在日本的支持率最高,但也只获得了四分之一的日本受访民众的支持。

  2021年1月,拜登政府上台后,试图重新树立美国的全球领导地位。他在就职演说中表示,美国将引领世界,“这不是因为我们所显示的实力,而是因为我们所树立的榜样”。在首次外交政策演说中,拜登强调美国要恢复与国际社会的接触,“重新赢得我们的领导地位”,再次强调美国要通过发挥榜样的作用来领导世界。在美国与世界的关系问题上,不同于特朗普不重视美国的国际形象,不愿意在国际上发挥积极的领导作用,拜登明确表达了恢复美国全球领导力的意愿。但美国靠什么来恢复其全球领导力,美国的努力能否成功,这些问题依然没有明确的答案。拜登要把美国重建为世界的榜样,但这很难在一个总统任期内完成,美国此前在国际事务中拥有的领导力是几十年努力的结果,并非一朝一夕的行为所致。特别是在当前国际实力对比走势下,拜登政府难以改变未来一个时期美国在全球进行有限战略收缩的宏观态势,这本身也会影响国际社会对美国所作承诺可靠性的信心。

  从奥巴马到特朗普再到拜登,美国几任总统都在探索如何重塑与盟国的关系,以求在变化的国际环境中凭借相对较低的成本长期维护美国的全球主导地位。在这一方面,虽然不同总统采取了不同策略,但其行为模式背后有着相似的原因,这就是中国和平崛起背景下美国实力的相对衰落,这使美国看待国家利益的视角发生变化,并影响其对维护国际秩序成本收益的评估。

  自奥巴马政府时期以来,美国一方面加大了对中国的战略围堵与挤压,另一方面以不同的方式和力度在世界其他地区进行有限的战略收缩。在实力相对衰落的背景下,美国对盟国“搭便车”行为的容忍度明显下降,并希望盟国更紧密地配合美国的全球战略,以抑制中国日益增强的国际影响力。这意味着部分盟国从与美国的关系中获得的收益有所减少,而需要付出的代价在增大,美国与盟国的关系因此受到一定冲击。

  拜登政府将强化美国与盟国关系作为首要任务。美国认为其所拥有的同盟体系是相对于中国的重要优势。拜登在其首次外交政策演说中明确表示,强化同盟体系可以放大美国的力量。美国希望调整同盟体系的性质和功能,使之更好地服务于美国与中国的战略竞争,包括在经济领域的竞争。这对美国的同盟体系产生了深刻影响,因为美国要利用这一同盟体系在经济和高技术领域围堵中国,而不是把它用于增进盟国的安全,这实际上违背了不少国家与美国结盟的初衷,不仅无助于增进盟国的安全,还需要盟国付出较大的经济代价。这样一种改变美国与盟国利益关系的做法,在美国当前实力优势下虽具有短期可行性,但若要求盟国长期积极主动地配合美国,特别是在中国对这些国家并不构成威胁的情况下,相关做法便难以为继。从这个角度看,除非美国向盟国提供重要的经济利益补偿,否则美国试图利用同盟体系在经济和高技术领域围堵中国的做法只能产生较为有限的效果。

  对此,一些欧洲国家领导人有着颇为清晰的认识。德国总理默克尔多次对特朗普奉行“美国优先”的做法公开表示不满。在拜登宣誓就职第二天,默克尔表示,“不要以为从明天开始,我们之间只有和谐”,强调其不会在所有事情上都与美国新总统达成一致,即使华盛顿有了新政府,欧洲也必须在世界上承担更多的军事和外交责任。对于美国部分政客希望盟国在中美之间明确选边站队的做法,默克尔于2021年1月26日表示,“我非常希望避免(世界)形成对立阵营。比如说一边是美国一边是中国,我们必须要支持其中一边……这不是事情应有的发展方向”。同时,默克尔对此前中国国家主席习呼吁多边主义的演讲明确表示认同。几天之后,法国总统马克龙也表示,即使欧盟与美国有共同的价值观,也不应与美国拉帮结派对付中国,这将产生适得其反的结果。马克龙表示,在气候变化问题上中国是一个合作伙伴,当特朗普政府退出气候变化《巴黎协定》时,中国仍在其中。在5G问题上,“我不想百分之百地依赖美国的决定,否则我们将陷入欧洲大陆无法作出自主决定的境地”。

  不仅大多数欧洲国家不愿过深地卷入中美战略竞争及由此导致集团对抗回归的态势,绝大多数东亚国家也同样如此。过去几年,东亚国家深刻感受到中美实力对比持续发生的变化。在疫情下,它们与中国的经济联系变得更为紧密,2020年东盟首次成为中国最大的贸易伙伴。此外,中美战略竞争加剧,让周边国家感到地区安全形势中隐藏的风险。特别是2018年以来特朗普政府在国际上一些不负责任的做法让东亚国家认识到,美国因素会对地区秩序产生破坏性影响。为此,一些东亚国家明确表示不希望在中美之间选边站队,其中,新加坡总理李显龙的几次表态颇具代表性。

  相比之下,不管国际形势如何变化,中国外交政策一直保持高度的一致性和连贯性。中国在国际上坚持和平发展、互利共赢的理念,坚持做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者,愿同所有国家在相互尊重、平等互利基础上和平共处、共同发展。在美国发动大规模贸易摩擦的背景下,中国表现出极大的战略克制与对国际社会负责任的态度,有理有节地反制美国对中国的战略围堵,在坚决反对贸易保护主义的同时加大了对外开放的力度,使中美贸易摩擦没有演变为中美之间的全面对抗。2020年底,区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的签署与中欧投资协定谈判的完成,使中国在中美经济领域的战略竞争中逐渐化被动为主动,美国将难以在国际贸易和投资领域大范围地孤立中国。事实上,美国试图在经济、高技术领域构筑联合阵线的成效十分有限,难以从根本上改变中美两国的实力对比走势。

  特朗普政府时期,为谋求美国利益最大化,大幅扭转了美国对国际组织与多边主义的态度。国际组织和多边机制对美国行为的约束力显著下降。在亟须通过国际合作应对新冠肺炎疫情全球大流行且国际抗疫合作总体符合美国利益的情况下,特朗普政府对国际合作的态度消极,不仅造成国际抗疫合作失准,也使世界卫生组织等多边机构难以在协调各国合作抗疫方面充分发挥作用。

  虽然拜登上台后逆转了特朗普政府在国际上频频“退群”的做法,宣布美国重返气候变化《巴黎协定》、重新加入世界卫生组织、重返联合国人权理事会的意向,但特朗普政府对国际组织与全球治理的伤害并非美国新政府简单地宣布“回归”就可以弥补的。

  在后疫情时代,多边主义面临的主要风险之一是其自身性质的异化。多边主义是根据普遍行为准则协调三个或更多国家间关系的制度形式,其要义在于为促进多个国家之间的合作而进行普遍性的制度设计,多个行为体的自愿协商、互利合作是多边主义的基本特点。在特朗普政府推动权力政治回归并导致大国战略竞争加剧的背景下,国际社会以多边主义精神推进国际合作的努力受到较大挫折。同时,多边主义也有可能被某些国家利用,以达到其实现本国单边利益,甚至推进国家间战略对抗的目的。

  这一做法目前在国际上并没有形成明显气候,但已露出某种端倪。如英国试图利用其作为2021年西方七国集团首脑会议主办国的机会,拉拢印度、澳大利亚和韩国与会,组成抗击新冠肺炎疫情的“统一战线”,并试图推动其制定的“联合对华战略”。虽然由于意大利、日本、法国、德国等反对,英国把G7扩展为G10的企图未能成功,但其行为本身对加强国际团结产生了较为消极的后果。美国总统拜登单方面表示要召开所谓“全球民主峰会”也引起了国际社会的各种猜测。

  如果多边会议、国际组织越来越成为大国开展战略博弈、进行战略竞争的工具,这将对多边主义本身造成长期消极影响,甚至导致这一概念被贬义化。中国作为多边主义的支持者,对多边主义可能发生变化的潜在动向表示担忧。习主席指出,“多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办,世界前途命运由各国共同掌握”,“不能谁胳膊粗、拳头大谁说了算,也不能以多边主义之名、行单边主义之实”,“‘有选择的多边主义’不应成为我们的选择”。在后疫情时代,客观上存在美国等西方国家利用多边机制推动集团政治、发动“新冷战”、打造针对中国的“联合阵线”的苗头,这不利于在多边机制的基础上推动全球治理以及全球性问题的解决。

  疫情充分暴露了当前全球治理中存在的问题和不足,也充分显示了当前全球治理供给与全球治理需求之间存在的鸿沟,包括全球公共卫生治理在内的全球治理方面的不足主要是以下几方面因素作用的结果:一是全球治理体系本身存在脆弱性。迄今为止全球治理主要以制度治理为主,但在紧急情况下,国际制度、规则与规范对主权国家的约束力明显不足。二是以主权国家为单位的权力政治的盛行,使全球治理受到大国政治的冲击,“美国优先”的做法显著强化了这一点。三是大多数国家面临国内困难时国际责任意识淡薄,导致以邻为壑的现象频现,甚至出现与其他国家争夺资源以自保的现象。四是国际思潮的变化,包括民粹主义、保护主义、排外主义、种族主义等思潮的发展,毒害了国际合作的社会心理基础。

  全球治理出现不足的根本原因在于,在无政府状态的国际体系下,全球治理主要是主权国家合作的产物。疫情之下,各种抗疫物资主要集中在各主权国家手中,国际组织没有能力超越主权国家在国际上进行大规模的物资调配。在非危机状态下,相关物资调配一般不会对大国利益造成很大影响,因而往往能获得主要国家的同意或支持。但在大规模全球性危机背景下,国际组织相对于主权国家在国际地位上的脆弱性充分显现,很多国家发现寄希望于国际组织根本无法解决其面临的迫切问题,从而只能回到依靠国内治理及国与国互助的老路上来。

  疫情大流行更加凸显全球是一个命运共同体的基本现实,也暴露出全球治理中存在的问题。加强对疫情的全球治理,不仅对全球公共卫生安全,而且对全球经济、安全、秩序等均具有重要意义。当前全球治理失灵的现象,可能会增强世界各国推动后疫情时代全球治理的政治意愿。如果各国特别是美欧等西方大国能够对此进行深刻反思,并以更强的政治意愿推动重大全球性问题的长期性、深层次治理,或可迎来推进全球治理的一次重要契机。